Nessun limite ai B&B

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La Regione non può imporre ai B&B, agli affittacamere e a qualsiasi struttura ricettiva alberghiera o extralberghiera la chiusura per determinati giorni dell’anno o il rispetto di limiti dimensionali ai locali

T.A.R. Lazio, Sezione I-ter, 17.05/13.06.2016 n. 6755

In pieno Giubileo il T.A.R. boccia il Regolamento della Regione Lazio 7 agosto 2015, n. 8, recante la nuova disciplina delle strutture ricettive extralberghiere, pubblicato nel BURL del 10 settembre 2015, n. 73, fissando un principio che non può non essere letto con soddisfazione da quelle strutture, anche non imprenditoriali, che forniscono servizi ai turisti.

I giudici amministrativi, infatti, hanno accolto il ricorso proposto dalla Autorità garante della concorrenza e del mercato per l’annullamento degli artt. 3, 6, co. 2, 7, co. 2, lett. a), 3 e 4, 9, co. 1 e 3, lett. a), e 18 del regolamento, adottato nel Lazio alla vigilia dell’anno santo, che imponeva a case vacanze e B&B, gestiti entrambi in forma non imprenditoriale, periodi di chiusura obbligatoria rispettivamente di 100 e 120/90 giorni (questi ultimi a seconda della loro dislocazione su Roma Capitale ovvero nel resto della regione) nonché «vincoli dimensionali in termini di metratura di alcuni spazi, prescrivendo onerosi obblighi di adeguamento anche alle strutture esistenti». Il Regolamento, peraltro, attribuiva a Roma Capitale il potere di individuare zone del proprio territorio da destinare all’apertura di ostelli per evitare una eccessiva concentrazione di strutture in determinate zone urbane mentre alle case vacanza venivano imposti contratti di affitto della durata minima non inferiore a 3 giorni.

Nella parte ‘in fatto’ della sentenza i giudici segnalavano che l’Autorità, venuta a conoscenza della pubblicazione del regolamento in questione, che avrebbe recato misure limitative dell’attività ricettizia extralberghiera a vantaggio di quella alberghiera, esaminatolo, e rilevata in tal modo l’effettiva esistenza di una serie di sue criticità, legate all’introduzione o all’inasprimento di requisiti richiesti per l’esercizio dell’attività ricettiva extralberghiera, idonei a tradursi in un’ingiustificata limitazione dell’accesso e dell’esercito di tale attività, limitando l’operatività delle strutture e subordinandone l’accesso al mercato al rispetto di vincoli di natura dimensionale, in contrasto con i principi di libera concorrenza e i correlati principi di parità di trattamento e non discriminazione, essa allora, nella riunione del 7.10.2015, deliberava di esprimere il proprio parere motivato ai sensi dell’art. 21-bis della l.n. 287/1990 alla Regione Lazio relativamente al contenuto del regolamento in questione, inviandoglielo il 14.10.2015.

Dopo aver esposto le perplessità collegate al regolamento, l’Autorità, rilevando come le disposizioni citate fossero ingiustificatamente restrittive e più limitanti rispetto alla disciplina previgente, determinando indebite restrizioni all’accesso e all’esercizio delle attività economiche, non giustificate e perciò discriminatorie, invitava la Regione a porre in essere misure correttive idonee a rimuovere entro un termine stabilito le restrizioni indebite. Le repliche della Regione non risultavano appaganti, di guisa costringendo l’Autorità ad adire gli organi di giustizia amministrativa.

Nel costituirsi in giudizio la Regione replicava alle censure dell’Autorità, illustrando che, «per un verso, molte delle prescrizioni recate dal regolamento impugnato erano già contenute nel previgente regolamento n. 16/2008 di disciplina del settore in discorso e, per altro verso, le novità introdotte non potevano essere considerate ingiustificatamente limitative e suscettibili di impingere sulle regole della concorrenza, specie perché ora era stata puntualizzata la differenza fra ricettività extralberghiera esercitata o meno in forma professionale e tra le due forme non era illogico né ingiusto porre regole differenziate di condotta».

In motivazione. Il T.A.R. Lazio parte da una considerazione degna di nota: «l’art. 1 del d.l. n. 1/2012, convertito, con modificazioni, dalla l.n. 27/2012, recante disposizioni urgenti per la concorrenza, lo sviluppo delle infrastrutture e la competitività, sotto la rubrica “Liberalizzazione delle attività economiche e riduzione degli oneri amministrativi sulle imprese”, ha nei suoi co. 2 e 4 prescritto, rispettivamente, che: a) “Le disposizioni recanti divieti, restrizioni, oneri o condizioni all’accesso ed all’esercizio delle attività economiche sono in ogni caso interpretate ed applicate in senso tassativo, restrittivo e ragionevolmente proporzionato alle perseguite finalità di interesse pubblico generale, alla stregua dei principi costituzionali per i quali l’iniziativa economica privata è libera secondo condizioni di piena concorrenza e pari opportunità tra tutti i soggetti, presenti e futuri, ed ammette solo i limiti, i programmi e i controlli necessari ad evitare possibili danni alla salute, all’ambiente, al paesaggio, al patrimonio artistico e culturale, alla sicurezza, alla libertà, alla dignità umana e possibili contrasti con l’utilità sociale, con l’ordine pubblico, con il sistema tributario e con gli obblighi comunitari ed internazionali della Repubblica”; b) “I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni si adeguano ai principi e alle regole di cui ai commi 1, 2 e 3 entro il 31 dicembre 2012, fermi restando i poteri sostitutivi dello Stato ai sensi dell’articolo 120 della Costituzione. A decorrere dall’anno 2013, il predetto adeguamento costituisce elemento di valutazione della virtuosità degli stessi enti ai sensi dell’articolo 20, comma 3, del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98, convertito, con modificazioni, dalla legge 15 luglio 2011, n. 111. A tal fine la Presidenza del Consiglio dei Ministri, nell’ambito dei compiti di cui all’articolo 4, comunica, entro il termine perentorio del 31 gennaio di ciascun anno, al Ministero dell’economia e delle finanze gli enti che hanno provveduto all’applicazione delle procedure previste dal presente articolo. In caso di mancata comunicazione entro il termine di cui al periodo precedente, si prescinde dal predetto elemento di valutazione della virtuosità. Le Regioni a statuto speciale e le Province autonome di Trento e Bolzano procedono all’adeguamento secondo le previsioni dei rispettivi statuti.”. Non pare, a questo punto, assolutamente fuor di luogo ricordare e sottolineare che le norme dei provvedimenti legislativi d’urgenza sopra riportate hanno costituito misure specifiche e mirate volute da due diversi Governi (il secondo dei quali, tra l’altro, di natura tecnico-politica) nel quadro di un più ampio e considerevole sforzo (peraltro ancora oggi niente affatto concluso) volto a far uscire il nostro Paese dal lungo periodo di crisi che lo stesso sta attraversando e, soprattutto, a fargli conseguire un migliore rating dal punto di vista dell’ammodernamento e della sua competitività, a livello europeo ed internazionale, oltre che una maggiore credibilità agli occhi degli organismi comunitari di valutazione economico-finanziaria dei Paesi membri, nonché della finanza internazionale possibilmente interessata ad investire in Italia. Non a caso alcune di tali misure si sono inquadrate all’interno di manovre nazionali di finanza pubblica ovvero di strumenti normativi collegati a tali manovre. E non a caso – come noto – anche esse hanno contribuito a far conseguire progressivamente al nostro Paese giudizi positivi dal punto di vista della volontà di avvicinamento dei nostri ai migliori parametri di positività di mercato (per concorrenza ed attrattività d’investimento) riscontrabili a livello, in primo luogo, europeo. Comprensibilmente e condivisibilmente, dunque, l’Autorità ricorrente indica le norme citate – che recano, ad uno stesso tempo, principi e precetti – quale migliore strumento di misurazione del grado di adeguatezza, sul piano della concorrenza e della libertà di mercato, delle disposizioni segnalate in seno al regolamento regionale impugnato.

E in questa prospettiva i giudici amministrativi individuano due principi essenziali cui ricorrere: (i) quello secondo il quale deve essere ritenuto permesso tutto ciò che non è espressamente vietato dalla legge, esclusivamente nei soli casi di: a) vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali; b) contrasto con i principi fondamentali della Costituzione; c) danno alla sicurezza, alla libertà, alla dignità umana e contrasto con l’utilità sociale; d) disposizioni indispensabili per la protezione della salute umana, la conservazione delle specie animali e vegetali, dell’ambiente, del paesaggio e del patrimonio culturale; e) disposizioni relative alle attività di raccolta di giochi pubblici ovvero che comunque comportano effetti sulla finanza pubblica; (ii) quello secondo il quale l’accesso e l’esercizio delle attività di servizi, in quanto espressione della libertà di iniziativa economica, non possono essere sottoposti a limitazioni non giustificate o discriminatorie e tali limitazioni, per risultare legittime, devono comunque risultare giustificate da motivi imperativi d’interesse generale.

All’osservazione, non convincente, della Regione, secondo cui la distinzione (fra imprenditorialità e non) favorirebbe, promercato e concorrenza, la lotta alle attività ricettive irregolari, i giudici replicano che la Regione «dimentica di quello che invece dovrebbe essere ben migliore contrasto all’irregolarità (questo sì in favore della concorrenza) ove fosse condotto sul crinale della adeguatezza o meno dei livelli di servizio tra tutti quelli che operano all’interno del mercato di riferimento della ricettività extralberghiera».

Persuasive, per il T.A.R., le obiezioni critiche sollevate dall’Autorità con riferimento alle disposizioni in cui si prevede, solo per CAV e B&B, il vincolo strutturale e dimensionale della disponibilità di un soggiorno di almeno 14 metri quadrati. Anche in questo caso non paiono convincenti le giustificazioni della Regione che rimandano al fatto che la scelta assunta trova spiegazione nella circostanza che per un alloggio destinato ad ordinarie finalità abitative esiste, dal punto di vista edilizio, un identico vincolo e che questo risponde ad esigenze sanitarie e di salubrità. I giudici sottolineano al riguardo che, «in disparte il fatto che non risulta comprensibile perché, in seno al regolamento, non si riscontri pari attenzione per altre strutture ricettive, quali ad esempio guest house, ostelli, case per ferie e financo rifugi montani, posto che il rischio per la salubrità – ove esistente – certamente non s’incrementa o si affievolisce in funzione di differenze terminologiche e definitorie aventi senso esclusivamente a livello amministrativo, vale il rilievo che la prescrizione vincolante né esisteva in precedenza (ossia nel regolamento n. 16/2008), onde essa risulta essere mero inasprimento della disciplina settoriale, a dispetto dei diversi paradigmi normativi orientati alla liberalizzazione sopra richiamati, né si giustifica – anche solo a livello logico e di buon senso – per alloggi destinati (quasi per definizione) non già ad una ospitalità stabile e, quindi durevole, quanto piuttosto fugace e – come anche il notorio dimostra – molto spesso legate esclusivamente all’esigenza del pernottamento. Discriminatoria – se non addirittura sul filo dell’irrazionalità, tenuto conto dell’esigenza ostesa che la giustificherebbe, ossia la necessità di garantire tutela alla salute – inoltre risulterebbe la prescrizione in argomento ove fosse vero che la previsione (ed il correlato tentativo di giustificarne il minore impatto applicativo) opererebbe solo de futuro e riguarderebbe esclusivamente i nuovi alloggi ricettivi che entrassero in attività dopo il regolamento. Al riguardo, posto che il dato normativo, di per sé, non depone affatto per una lettura interpretativa pari a quella proposta dalla Regione, emerge allora il non condivisibile risultato pratico del vincolo dimensionale in argomento (non necessariamente voluto ma, de facto, altamente probabile) costituito dal fatto che verrebbero automaticamente tagliati fuori dal mercato della ricettività tutti i soggetti che, pur volendolo, non potrebbero, per ragioni fattuali e strutturali dei loro alloggi, adeguarne la forma interna alla nuova prescrizione. La rilevata illegittimità delle disposizioni ora in rassegna si rilette sull’art. 18 del regolamento censurato, che anch’esso risulta pertanto illegittimo».

Il T.A.R., da ultimo, ritiene illegittima anche la disposizione del regolamento impugnato che facoltizza Roma Capitale, al fine di evitare una eccessiva concentrazione delle strutture in determinate zone urbane, comprese quelle ad elevato impatto urbanistico, ad individuare, sul proprio territorio, le zone da destinare all’apertura degli Hostel o Ostelli, ritenendo che essa urti «contro il paradigma normativo primario costituito dall’art. 34, co. 2, e, soprattutto, co. 3, lett. a), del d.l. n. 201/2011, convertito, con modificazioni, dalla l.n. 214/2011. Al riguardo, in particolare, se è vero che la norma primaria abroga restrizioni pari a quella specifica in essa indicata (cfr. co. 3, lett. a), cit.) è ancor più vero che essa non ne permette di nuove, aventi pari contenuto e portata (oltre che natura di fonte normativa sub legislativa)», in sostanza ponendosi contro lo spirito delle liberalizzazioni intervenute nel mondo delle strutture ricettive. E’ il decreto Salva Italia a imporre lo stop alla norma che mirava ad impedire una eccessiva concentrazione delle strutture in determinate zone urbane.

Dunque, le norme che impongono ai B&B periodi di inattività forzata e requisiti dimensionali minimi da rispettare sono illegittime.

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