Autorizzazione paesaggistica semplificata: il parere del consiglio di stato

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Consiglio di stato, sezione consultiva per gli atti normativi, adunanza di sezione del 30.08.2016, parere pubblicato il 01.09.2016, n. 1824

Lo schema di decreto del Presidente della Repubblica recante “individuazione degli interventi esclusi dall’autorizzazione paesaggistica o sottoposti a procedura autorizzatoria semplificata, ai sensi dell’art. 12 del decreto-legge 31 maggio 2014, n. 83, convertito, con modificazioni, dalla legge 29 luglio 2014, n. 106, come modificato dall’art. 25 del decreto-legge 12 settembre 2014, n. 133, convertito, con modificazioni, dalla legge 11 novembre 2014, n. 164”, richiesto dalla Riforma Madia, incassa il parere favorevole del Consiglio di Stato, con alcuni rilievi e proposte di correttivi.

La sezione consultiva per gli atti normativi ha dunque espresso giudizio positivo sulle nuove regole volute, come si legge nello stesso parere, per «“liberalizzare”, seppur parzialmente, la materia delle autorizzazioni paesaggistiche, attraverso l’individuazione puntuale degli interventi “paesaggisticamente irrilevanti o di lieve entità non soggetti ad autorizzazione paesaggistica”, ai sensi dell’art. 149 del d. lgs. n. 42 del 2004 (Codice dei beni culturali e del paesaggio), e di quelli “di lieve entità” sottoposti alla procedura autorizzatoria semplificata individuata dal medesimo decreto, già elencati – in ossequio a quanto previsto dall’art. 146, comma 9 del citato Codice – dal d. P.R. n. 139 del 2010, che viene abrogato e sostituito dal presente regolamento. Il succitato decreto costituisce, dunque, un “regolamento di delegificazione e … di semplificazione” che – sulla base del principio secondo cui deve ritenersi “libero tutto ciò che attiene alla fisiologia ordinaria della dinamica vitale dell’organismo (edilizio o naturale) che costituisce l’oggetto della tutela paesaggistica” – si pone l’obiettivo di “snellire il peso burocratico sulle iniziative dei privati, cittadini e imprese, e di restituire efficienza ed efficacia all’azione amministrativa” in un ambito, quello della tutela paesaggistica, particolarmente delicato in considerazione del rilievo costituzionale degli interessi pubblici sottesi a tale materia».

Ad essere rivisto è il D.P.R. n.139/2010 unitamente all’elenco in esso contenuto che definisce e classifica gli “interventi di lieve entità” in 39 punti. Giova ricordare che lo schema di decreto, approvato in via preliminare dal Consiglio dei Ministri nella seduta del 15 giugno 2016, è stato elaborato da un apposito gruppo di lavoro, costituito con decreto del Ministro proponente dell’8 gennaio 2015 e composto da rappresentanti delle Regioni e dell’ANCI nonché “da autorevoli esponenti dell’Accademia e da funzionari della Presidenza del Consiglio, Dipartimento per la semplificazione amministrativa”. Lo schema in esame ha ricevuto l’intesa della Conferenza unificata lo scorso luglio. Tale schema individua gli interventi che non necessitano di autorizzazione paesaggistica, neanche di tipo semplificato (allegato A del decreto) e quelli di lieve entità sottoposti a procedura autorizzatoria semplificata (di cui all’allegato B), già elencati dal D.P.R. n. 139 del 2010, che viene abrogato e sostituito dal regolamento stesso. Il parere di Palazzo Spada si sofferma anzitutto sui primi, per formulare una opinione di congruità di massima.

I Giudici di Palazzo Spada, rilevando che l’Amministrazione ha riferito di aver individuato gli interventi da esonerare dalla previa autorizzazione paesaggistica proprio sulla base del criterio di cui al citato art. 146 del Codice, secondo cui devono ritenersi liberalizzati gli interventi “già ontologicamente liberi, perché paesaggisticamente irrilevanti” e insuscettibili di recare, anche in astratto, pregiudizio sui beni tutelati paesaggisticamente, «ritiene che questi ultimi rispondano, in massima parte, al generale criterio dell’irrilevanza ai fini paesaggistici di cui al predetto art. 146 del Codice, come – a titolo esemplificativo – gli interventi di cui al punto A.1, concernenti le opere interne che non alterano l’aspetto esteriore degli edifici, come confermato dalla consolidata giurisprudenza in materia (ex multis: Cons. di Stato, Sez. IV, 20 febbraio 2014, n. 788 e Cass. Pen., Sez. Fer., 30 agosto 2012, n. 43885)». La Sezione ha, tuttavia, però rilevato che, nel suddetto allegato, sono inseriti anche interventi che non rispondono completamente al richiamato criterio, riferendosi a quegli interventi che non possono ritenersi ontologicamente irrilevanti ai fini paesaggistici, fra i quali rientrano, sempre a titolo esemplificativo, gli interventi di cui al punto A.2, relativi ai prospetti ed alle coperture degli edifici. In proposito il Ministero ha rilevato che detti interventi non sono soggetti ad autorizzazione paesaggistica solamente qualora in relazione alla loro dimensione o alle modalità della loro realizzazione, non assumano una specifica lesività nei confronti del contesto tutelato dal vincolo, rispettando, come nella fattispecie di cui al punto A.2, “gli eventuali piani colore vigenti nel Comune” e “le caratteristiche architettoniche, morfotipologiche, dei materiali e delle finiture esistenti”; pertanto, nel caso di opere interne che non alterano l’aspetto esteriore degli edifici, non vi sarà più bisogno dell’autorizzazione paesaggistica per tutti gli interventi edilizi di lieve entità come quelli su prospetti e coperture degli edifici.

Il decreto liberalizza anche gli “interventi indispensabili per l’eliminazione delle barriere architettoniche” (A.4), e quello concernente (A.7) l’istallazione di «micro generatori eolici» di altezza inferiore a metri 1,5. In relazione a tali interventi il Ministero ha rilevato che questi ultimi sono stati inseriti nell’elenco delle opere liberalizzate nell’ambito di un necessario bilanciamento, demandato alla discrezionalità del Governo, tra il principio della tutela del paesaggio di cui all’art. 9 della Costituzione e altri “valori potenzialmente equiordinati”, quali la tutela della salute e dei soggetti diversamente abili nonché la promozione dell’utilizzo di fonti rinnovabili di produzione dell’energia. Sulla scorta di queste deduzioni i giudici di Palazzo Spada hanno licenziato favorevolmente il parere, che si spinge a chiedere un coordinamento con altre norme in corso d’opera; in particolare, con riguardo al c.d. provvedimento “Scia/2” che verrà varato in tempi brevi e che riformerà profondamente l’attuale regime delle pratiche edilizie vigente col D.P.R. 380/01.

Si legge poi nel parere, «Analogamente, non può che trovare favorevole accoglimento anche la scelta di inserire tra gli interventi di cui al citato allegato A anche gli interventi, in linea di principio rientranti fra quelli “semplificati” di cui all’allegato B, qualora “nel provvedimento di vincolo, ovvero nel piano paesaggistico, siano contenute specifiche prescrizioni d’uso intese ad assicurare la conservazione e la tutela del bene paesaggistico”, e ciò in quanto tale previsione, come esplicitato nella relazione istruttoria, potrebbe incentivare un miglior coordinamento nella pianificazione paesaggistica tra le Regioni e il dicastero competente, innescando “una dinamica virtuosa nella disciplina paesaggistica”, certamente auspicabile in relazione alla delicatezza della materia di cui si converte. A quanto precede deve, infine, aggiungersi che l’Amministrazione, nell’individuare gli interventi liberalizzati di cui al ridetto allegato A, ha posto particolare attenzione, secondo quanto dalla medesima riferito, alle cosiddette “bellezze individue” di cui alle lettere b) e c) dell’art. 136 del Codice – ed in particolare agli edifici “di interesse storicoarchitettonico o storico-testimoniale, ivi compresa l’edilizia rurale tradizionale, isolati o ricompresi nei centri o nuclei storici” – disponendo che gli interventi su tali immobili richiedano quantomeno un’autorizzazione paesaggistica semplificata. Anche tale scelta, risultando coerente con l’impianto complessivo del regolamento in esame, non può che essere condivisa dalla Sezione, e ciò anche in considerazione del fatto che gli edifici in questione, per la loro particolare natura, richiedono un regime di maggior tutela».

Il decreto in esame individua anche gli interventi, di regola inseriti tra quelli che necessitano di una esplicita autorizzazione paesaggistica, che però possono essere realizzati senza l’acquisizione di tale provvedimento nel caso in cui il decreto di vincolo o il piano paesaggistico prevedano specifiche prescrizioni d’uso.

Con riferimento, invece, agli interventi e opere di lieve entità soggetti a procedimento autorizzatorio semplificato, le modalità di presentazione dell’istanza sono le seguenti: (i) invio, anche telematico, allo sportello unico per l’edilizia (Sue) nel caso di interventi edilizi; (ii) invio, anche telematico, allo sportello unico per le attività produttive (Suap); (iii) invio all’autorità procedente nei casi residuali.

Per la conclusione del procedimento di autorizzazione, in caso di iter semplificato, viene fissata una scadenza inderogabile di 60 giorni dal  ricevimento della domanda da parte della amministrazione.

Il Consiglio di Stato ha poi precisato che nel caso occorra sia un’autorizzazione paesaggistica sia un permesso di costruzione e vi è disaccordo tra le amministrazioni rispettivamente competenti, viene convocata una conferenza di servizi. Il parere approfondisce il tema della conferenza di servizi e, in particolare, del silenzio assenso. Come si legge sul sito istituzionale della Giustizia amministrativa, «In particolare, ritiene giustificato il richiamo effettuato dall’art. 11 al silenzio assenso di cui all’art. 17 bis, ciò per ragioni di ordine sistematico, oltre che risultando così conforme alla ratio semplificatoria sottesa al decreto in esame. Peraltro, sussistendo un contrasto – di natura sostanzialmente formale,– fra il contenuto esplicito della normativa primaria di riferimento, nella parte in cui richiama il principio di cui all’art. 20, comma 4, l. n. 241 del 1990, e l’applicazione del silenzio assenso nel corso del procedimento di autorizzazione paesaggistica semplificata, il parere – al fine di evitare dubbi interpretativi che potrebbero comportare, in una materia delicata come quella in esame, il sorgere di un contenzioso in grado di vanificare, almeno in parte, l’effettiva applicazione dell’intervento normativo – contiene il suggerimento all’Amministrazione proponente di porre in essere, attraverso gli strumenti ritenuti più opportuni, un adeguato coordinamento fra la normativa sottesa al decreto e i successivi sviluppi riformatori in materia di semplificazione amministrativa di cui alla l. n. 124 del 2015». Si tratta di una questione delicata, che comporterebbe prima un complesso coordinamento normativo. Favorevole il Consiglio di Stato alla modifica, proposta in sede di Conferenza unificata, che suggeriva di prevedere la possibilità, da parte dell’amministrazione competente, di respingere l’istanza senza l’obbligo di acquisire il preventivo parere da parte della Soprintendenza. La modifica – si legge nel parere – «rafforzando il ruolo dell’amministrazione proponente ed esonerando la Soprintendenza dall’esame di istanze già ritenute insuscettibili di accoglimento, si pone in linea sia con l’intento semplificatorio proprio del regolamento in esame sia con i principi generali in tema di autorizzazione paesaggistica».

Infine il Consiglio di Stato ha osservato in una nota «che anche per gli interventi “liberalizzati”, le disposizioni del decreto hanno immediata applicazione per le regioni a statuto ordinario, laddove le regioni a statuto speciale e le province autonome di Trento e Bolzano hanno l’obbligo di darvi attuazione con proprie disposizioni, secondo i principi statutari».

Sicuramente, in un’Italia piuttosto vincolata, non può che valutarsi positivamente l’intervento sopra delineato, atto a togliere qualche laccio e lacciuolo.

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